ПОЛНЫЙ СПЕКТР УСЛУГ В ОБЛАСТИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯСОЗДАВАЯ ПУТЬ В БУДУЩЕЕ...

Общераспространенные полезные ископаемые
Законодательство в сфере недропользования

Место для Вашей рекламы

8 (906) 092-58-05

Публикации / Экономика и Право


«Аутсорсинг государственной деятельности»


Авторы - Бахарева М.Ю. и Прончатова О.С.

Опубликовано - 21/04/2011


Аннотация - Данная статья посвящена особенностям использования технологии аутсорсинга в деятельности государственных структур. В работе рассматриваются основные составляющие технологии аутсорсинга как одного из способов совершенствования управленческих процессов в органах государственной власти. Целью работы является выявление возможностей и ограничений применения технологии аутсорсинга в системе административно-управленческих процессов в органах государственной власти. Во второй части статьи приведен обзор современного состояния российского рынка компаний, предоставляющие аутсорсинговые услуги государственному сектору. В третьей части статьи подробно рассмотрен российский опыт использования аутсорсинга в федеральных органах исполнительной власти, а также сделаны выводы об использовании аутсорсинга в деятельности органов государственной власти.


Оглавление



АУТСОРСИНГ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ


Часть I. Технологии аутсорсинга как способ совершенствования управленческих процессов


Эффективность работы как отдельной организации, так и государства в целом в значительной степени определяется эффективностью управления.

Наличие у органов государственной власти значительного числа избыточных и неэффективно реализуемых полномочий снижает качество принимаемых решений, подрывает доверие к государственной власти. Процессы в органах государственной власти зачастую недостаточно или слабо организованы. Более того, очень часто встречается ситуация, когда государственный орган одновременно выступает в нескольких ролях – в роли инициатора, исполнителя и потребителя результатов осуществления процесса. Подобное сочетание ролей может обуславливать высокие затраты при низком качестве самих результатов. В последнее время традиционный функциональный подход к управлению начал дополняться процессным подходом, основанным на совершенствовании процессов внутри организации, акцентировании внимания на взаимодействии структурных подразделений.

Отдельное место среди способов совершенствования процессов занимает технология аутсорсинга. Аутсорсинг связан с привлечением сторонних специализированных организаций к выполнению ряда функций, реализуемых ранее самой организацией.

В настоящее время наблюдается тенденция к использованию принципов и технологий совершенствования процессов, в том числе аутсорсинга, не только в деятельности частных компаний, но и в деятельности государства. Таким образом, аутсорсинг может выступать одним из способов повышения эффективности деятельности государственных органов, а, следовательно, и государства в целом, путём сокращения издержек и улучшения качества осуществления процессов.

В главе 1, статье 6, ФЗ-94 есть определение Специализированной организации (СО). Согласно данному документу Специализированная организация - юридическое лицо, которое заказчик вправе привлечь на основе государственного контракта или гражданско-правового договора (в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 ФЗ-94. Речь идет о том, что стоимость услуг специализированной организации не превышает установленный Банком России предельный размер расчетов наличными деньгами в России между юридическими лицами по одной сделке, что составляет не более 100 тысяч рублей (в соответствии с Указанием ЦБ РФ «О признании утратившими силу отдельных нормативных актов Центрального Банка России» от 20 июня 2007 г. N 1844-У и Письмом Федеральной Налоговой Службы "О предельном размере расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального предпринимателя" от 18 июля 2007 г. N ВЕ-6-17/574@). Соответственно, в этом случае заказ на оказание услуг специализированной организацией может быть размещен у единственного исполнителя, т.е. без проведения торгов. В иных случаях определение способа выбора СО зависит от критериев, установленных в ст. 10, 20, 32 и 42 комментируемого Закона) на право заключить государственный или муниципальный контракт (конкурс).

Т.е. СО привлекается для осуществления части функций по размещению заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. Т.о. можно говорить об аутсорсинге государственной деятельности. Сам термин «аутсорсинг» является своего рода сокращением от английских слов «outside resource using», что дословно означает использование внешних ресурсов. Английское слово «source» переводится как «источник» или «первопричина». Следовательно, аутсорсинг можно охарактеризовать как форму контрактных отношений, при которой источник или первопричина процессов, осуществляемых в организации, выносится во внешнюю среду. Иными словами, аутсорсинг означает использование внешнего источника для обеспечения недостающих ресурсов. Появление концепции аутсорсинга обусловлено развитием принципов, заложенных в идее разделения труда. Очевидно, что ни одна компания не обладает полным набором внутренних возможностей и ресурсов для продвижения по всем направлениям своей деятельности. Аутсорсинг связан с привлечением сторонних организаций к выполнению ряда функций, реализуемых ранее самой организацией. Т.о. аутсорсингом могут считаться отношения, связанные с любым сокращением объемов работы государственных органов за счет привлечения внешних ресурсов на основе заключения контрактов с негосударственными компаниями. В данном случае понятие аутсорсинга приравнивается к понятию государственной контрактации (система двухсторонних договоров между государством и крестьянскими хозяйствами (кооперативными объединениями хозяйств), предусматривающих заказ на производство определённой сельхозпродукции и организованную сдачу её государству в установленные сроки на предусмотренных договорами условиях), которая подразумевает заключение контрактов с частными фирмами на поставку товаров и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых несет государственный сектор.

В статье 6 ФЗ-94 прописаны следующие функции СО:

  • разработка конкурсной документации, (следует обратить внимание на то, что утверждается конкурсная документация согласно ч. 1 ст. 22, ч. 1 ст. 34 ФЗ-94 заказчиком, уполномоченным органом);
  • опубликование и размещение извещения о проведении открытого конкурса;
  • направление приглашений принять участие в закрытом конкурсе;
  • осуществление иных функций, связанных с обеспечением проведения торгов (в качестве таковых следует упомянуть, например, прямо названные в комментируемом Законе функции по обслуживанию официального сайта и обеспечению функционирования такого сайта (официального сайта России, субъекта РФ или муниципального образования в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов)).

Выбор СО осуществляется заказчиком, уполномоченным органом на конкурсной основе.

СО прямо названа в п. 2 ст. 447 части первой ГК РФ наряду с собственником вещи или обладателем имущественного права в качестве возможного организатора торгов, путем проведения которых может быть заключен договор.

Наряду с прочим ч. 1 комментируемой статьи определяет функции по размещению заказа, осуществление которых СО передаваться не может. К таковым, в частности, относятся:

  • создание комиссии по размещению заказа;
  • определение начальной (максимальной) цены государственного или муниципального контракта, предмета и существенных условий государственного или муниципального контракта;
  • утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе;
  • определение условий торгов и их изменение;
  • подписание государственного или муниципального контракта.

СО привлекается для осуществления части функций по размещению заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Однако это не означает того, что СО наделяется полномочиями на осуществление функций по размещению заказов от своего имени.

Также можно выделить следующие функции по размещению госзаказа, для осуществления которых привлекается СО:

  • защита интересов заказчика в процессе возможных проверок контролирующими органами и разбирательств в ФАС и суде;
  • составления графика торгов;
  • определение вида торгов;
  • оказание содействия в определении начальной (максимальной) цены контракта;
  • планирование и разработка схемы управления процессом закупок;
  • консультационное обслуживание и т.д.

В соответствии с ФЗ-94 СО запрещено принимать участие в торгах (конкурсе или аукционе), для проведения которых она привлекается, и претендовать на заключение государственного или муниципального контракта по результатам этих торгов.

СО запрещается:

  1. координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;
  2. создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;
  3. нарушение порядка определения победителя или победителей торгов;
  4. участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.

В настоящее время информацию о том, что Роснедра при проведении конкурсов на ГИН и ВМСБ привлекает СО найти не удалось.


Часть II. Современный российский рынок аутсорсинга


Рынок аутсорсинговых услуг при заключении госконтракта в других сферах деятельности только начинает развиваться, уже существует большое количество СО, предоставляющих услуги по осуществлению организационно-технического и экспертного сопровождения процедур проведения торгов для государственных и муниципальных заказчиков. В основном это московские компании с опытом работы 5-7 лет. Согласно форуму специалистов по закупкам Тендеры.ру (http://forum.tendery.ru/viewtopic.php4?t=19291&sid=ae954720e5e3637f68e6c...) для создания СО для проведения торгов необходимо создать юридическое лицо, знать законодательство о размещении госзаказов, а также необходимо наличие как минимум 1 сотрудника, прошедшего профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд, лицензия на этот вид деятельности не нужна, а оказание услуг по проведению торгов должно быть предусмотрено уставом юридического лица. Ниже приведена таблица сфер деятельности частных компаний, предоставляющих сегодня аутсорсинговые услуги государственному сектору.


Таблица 1. Компании, предоставляющие аутсорсинговые услуги государственному сектору

 Ресурс  Название  Сфера деятельности  Местоположение  Начало деятельности
http://stroikom97.ru ООО “Стройком-97″
  • Капитальное строительству, реконструкция, ремонт федеральных и городских объектов
  • Поставка различных товаров, выполнение работ и оказание услуг, инвестиционные торги
Москва Более 10 лет на рынке
www.cptc.ru ООО «Центр подрядных торгов в строительстве» Строительство Москва 2001
www.npg.ru ООО "Ассет Менеджмент" дочернее предприятие "ЭНПИ Консалт" (в ассоциации с АКГ «МООР СТИВЕНС РУС)
  • Проведение аукционов по продаже земельных участков и недвижимости, а также материальных активов компаний и промышленных предприятий, находящихся в стадии банкротства или ликвидации
  • Проведение конкурсов, в том числе и инвестиционных, в интересах государственных и муниципальных заказчиков
  • Услуг в области оценки различных видов собственности
  • Продажа имущества и ценных бумаг
  • Организация закупочной деятельности
  • Реализация заложенного имущества и имущества предприятий-банкротов
Москва 1992
www.cktz.ru ООО «Центр конкурсных технологий «Звездный» Оборонный заказ Москва
www.ufk-ru.ru ООО "Управляющая Финансовая компания" Межотраслевой рынок тендеров Москва
www.v1a.ru Консалтинговая Группа «Ценный Совет» Любые виды работ, услуг Москва 2002
www.sokt.ru «Специализированная организация «Конкурсные торги» Любые виды работ, услуг Москва
www.tenderprofi.ru ООО ТендерПрофи Любые виды работ, услуг Москва 2008
http://tenderprofi.com ООО ТендерПрофи Любые виды работ, услуг Тюмень
http://primelegal.ru Prime legal LLC (ООО "Прайм лигал") Любые виды работ, услуг Москва 2005
www.audinor.ru ОАО "Аудинор" Любые виды работ, услуг Москва 1992
http://moskonkurs.ru ООО "Столичные Тендеры" Любые виды работ, услуг Москва 2005

Представленная таблица составлена на основе выборки из самых популярных сайтов одного из посещаемых интернет-поисковиков. Проанализировав таблицу, можно сказать, что из 12 СО работают по какому-то определенному профилю всего треть компаний, из них половина по размещению государственного заказа в сфере строительства.

Основными причинами развития аутсорсинга в деятельности государства выступают необходимость инновационных решений для удовлетворения возрастающих общественных потребностей, стремление получить доступ к новым технологиям и знаниям, желание улучшить качество услуг и вместе с тем необходимость ужесточения контроля над издержками. Аутсорсинг является частью стратегии управления компанией, а не просто видом партнерского взаимодействия. Использование аутсорсинга осуществляется через подготовку и реализацию аутсорсинг-проектов. Аутсорсинг-проект можно определить как целенаправленное изменение отдельных аспектов деятельности организации на основе принципов аутсорсинга.

Практическое применение аутсорсинга предполагает взаимодействие двух сторон, которые выступают субъектами отношений аутсорсинга. Первая сторона – организация, передающая осуществление каких-либо задач или процессов полностью или частично стороннему подрядчику. Вторая сторона – сторонний подрядчик или организация-аутсорсер, предоставляющая на определенных условиях услуги по реализации отдельных процессов. Сторонним подрядчиком может выступать любая организация, которая обладает рядом характеристик, позволяющих выполнить переданные ей задачи. Среди таких характеристик можно выделить:

  • материально-техническую базу, необходимую для реализации задач;
  • соответствующий кадровый потенциал;
  • соответствующий опыт работы и квалификацию.

Использование аутсорсинга осуществляется через подготовку и реализацию аутсорсинг-проектов. Аутсорсинг-проект можно определить как целенаправленное изменение отдельных аспектов деятельности организации на основе принципов аутсорсинга.

Сама идея СО очень заманчива. Основное преимущество привлечения специализированной организации для осуществления части функций заказчика заключается в том, что сотрудники заказчика, как правило, являются штатными работниками (отделов, департаментов), а функции по организации и проведению закупок, выполняют, помимо своей основной деятельности (и без дополнительной оплаты). Посвящая большую часть рабочего времени основной работе, такие сотрудники занимаются организацией и проведением закупок в оставшееся на работе время. Как результат – большое количество запросов участников, вынужденное внесение изменений и дополнений в конкурсную документацию, нарушение требований законодательства. В итоге результаты торгов могут быть обжалованы участниками, а следовательно государственный заказ попадает под угрозу срыва. Поскольку СО является коммерческой структурой, она не меньше поставщиков заинтересована в успешной реализации проекта. СО сможет устранить сложности в отношениях заказчика с участниками, неизбежно возникающих при реализации любого проекта, в том числе сможет своевременно указать заказчику не только на допускаемые нарушения, но и, на первый взгляд, незначительные просчеты, которые, в конечном счете, ведут к снижению эффективности самого проекта. Также подразумевается разделение ответственности заказчика перед контролирующими и судебными органами за соответствие проведенных процедур размещения заказа требованиям действующего законодательства.


Часть III. Аутсорсинг в федеральных органах исполнительной власти


Технология аутсорсинга в государственном секторе является достаточно распространенной в рядя зарубежных стран (Рис. 1), особенно это явление получило значительное развитие в США и Великобритании. Необходимость повышения эффективности расходов, появление новых технологий заставляют государственные органы использовать аутсорсинг как один из инструментов оптимизации своей деятельности. Практика привлечения сторонних организаций для выполнения отдельных процессов получила активное развитие в 1980-х годах, а в 1990-х технология аутсорсинга получила еще большую поддержку. Во многом это связано с новой волной реформ в сфере государственного управления, в ходе которых многие государственные организации стали уделять больше внимания заимствованию эффективных технологий из частного сектора.

Рассмотрим российский опыт использования аутсорсинга в деятельности органов государственной власти:

  • личные телефонные беседы с представителями некоторых органов государственной власти;
  • ответы на специальный письменный запрос, подготовленный в ходе реализации проекта для ФАС России и направленный в органы государственной власти;
  • анализ перечня государственных заказов, отражаемых на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о заказах, которые осуществляются органами государственной власти – http://www.zakupki.gov.ru.

В рамках исследования, на основании анализа размещенных на сайте http://www.zakupki.gov.ru перечней государственных заказов в органах государственной власти, в работе Шестоперова А.М. «Аутсорсинг как способ оптимизации административно-управленческих процессов в органах государственной власти (на примере ФАС России)» из НИСИПП, была составлена специальная таблица – «Практика использования аутсорсинга в федеральных органах исполнительной власти». В данной таблице была систематизирована информация по административно-управленческим процессам, передающимся в данных органах на аутсорсинг.


Таблица 2. Практика использования аутсорсинга в федеральных органах исполнительной власти

Федеральный орган исполнительной власти Процессы, передающиеся на аутсорсинг
Министерство культуры и массовых коммуникаций
  • техническое обслуживание и эксплуатация здания;
  • охрана здания;
  • обеспечение центрального аппарата авиа- и железнодорожными билетами;
  • оказание автотранспортных услуг.
Министерство сельского хозяйства
  • техническое обслуживание компьютерно-офисного оборудования;
  • обслуживание информационных систем;
  • организация Российских экспозиций на международных выставках по агропромышленной тематике;
  • создание справочно-информационной базы правовых актов.
Министерство информационных технологий и связи
  • охрана здания;
  • повышение квалификации и обучение работников;
  • оказание услуг по организации и проведению мероприятий.
Министерство природных ресурсов
  • выполнение мероприятий по организации конференций;
  • повышение квалификации государственных служащих.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
  • текущий ремонт помещений административного здания и помещений;
  • охрана объектов Росгидромета;
  • повышение квалификации сотрудников.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
  • оказание транспортных услуг;
  • обеспечение эксплуатации компьютерной и оргтехники;
  • обеспечение эксплуатации информационной системы.
Федеральная служба по труду и занятости
  • разработка программного обеспечения;
  • оказание автотранспортных услуг;
  • техническое, эксплуатационное обслуживание и ремонт помещений;
  • охрана здания;
  • техническое обслуживание и ремонт копировально-множительной техники;
  • оказание образовательных услуг по повышению квалификации государственных инспекторов труда.
Федеральная служба государственной статистики
  • обслуживание и ремонт вычислительной и оргтехники;
  • разработка аппаратно-программных комплексов;
  • содержание и ремонт здания;
  • оказание услуг по автотранспортному обслуживанию;
  • создание информационно-аналитической системы;
  • организационное сопровождение документооборота.
Федеральная служба по финансовым рынкам
  • техническое содержание, ремонт и уборка помещений службы;
  • оказание автотранспортных услуг;
  • обеспечение эксплуатации информационных ресурсов и вычислительной техники;
  • издание информационных бюллетеней «Вестник Федеральной службы по финансовым рынкам» и «Приложение к «Вестнику Федеральной службы по финансовым рынкам».
Федеральное архивное агентство
  • информационное обеспечение ведения Федеральной целевой программы «Культура России (2006-2010 годы)»;
  • разработка системы автоматизированного государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации.
Федеральное космическое агентство
  • продажа и оформление авиационных билетов, организация деловых поездок, выставок и иных корпоративных мероприятий.
Федеральное агентство по образованию
  • информационно-коммуникационная поддержка образовательного процесса в образовательных учреждениях среднего профессионального и начального профессионального образования;
  • формирование инфраструктуры информационного и консультационного сопровождения реализации приоритетных направлений развития образования.

Исходя из данных, полученных в результате данного исследования, авторами исследования были сделаны следующие выводы об использовании аутсорсинга в российских органах государственной власти:

Во-первых, можно говорить о развитии практики аутсорсинга в органах государственной власти. Многие из полученных ответов не содержали информации об использовании аутсорсинга, в то время как анализ информации, размещенной на сайте, показал, что различные ведомства в том или ином виде привлекают частные компании для реализации отдельных процессов.

Во-вторых, органы государственной власти, в основном, передают на аутсорсинг вспомогательные процессы, в том числе транспортное обслуживание, эксплуатацию зданий, процессы информационного обеспечения (разработка программного обеспечения, техническое обслуживание оборудования, поддержка информационных систем), а также организацию обучения и повышения квалификации персонала.

В-третьих, в органах государственной власти в настоящее время отсутствуют разработанные процедуры и механизмы контроля передачи административно-управленческих процессов на аутсорсинг, в том числе методики и критерии оценки эффективности.

В-четвертых, развитие аутсорсинга в органах государственной власти сдерживается отсутствием законодательно закрепленного определения понятия «аутсорсинг», отсутствием стандартов выведения отдельных видов деятельности на аутсорсинг. В настоящий момент использование аутсорсинга носит несистемный характер. Анализ практики демонстрирует, что из-за отсутствия четко выбранного курса в отношении привлечения частных компаний к выполнению процессов зачастую использование аутсорсинга для органов государственной власти является целесообразным только в ограниченном числе случаев.